中国城市化30年：得大于失

家华：有很多成功的、具有创造性的经验，也有很多必须吸取的教训。总体来说，有得有失，得大于失。

应该看到中国在这30年城市化进程中的收获：

首先，工业化拉动城镇化，经济发展速度加快，经济体量迅速增加，收入水平迅速提高。正是因为城镇化，中国经济有了一个质的飞跃，这是靠农业、传统服务业不可能实现的。

第二，中国大规模的基础设施建设，包括污水处理、自来水、道路、电力等城市市政建设，还有机场、港口、高速公路等区域间基础设施，学校、医院等社会服务设施，光缆、通信网络等信息化基础设施，以及商业和环境基础设施，这五个方面的基础设施总体上改变了中国的面貌。

第三，中国的资源集约程度在这一进程中得到大幅提高。只有相对的集中，才有竞争和效率的不断提高、产生新的规模效益。如果没有城镇化，中国今天的环境状况可能比现在更糟。以北京为例，同样的区域面积，水资源总量没有增加，但承载的经济活动规模相当于以前的几十倍。

第四，社会生活方式发生巨变，在基础设施的保障下，中国大量人口从传统社会的农业生活方式进入有文化、有品位的城市生活方式。

第五，中国的开放程度通过城市化这个载体得到提高，以前很多中国城市，基本无法开展国际交流，现在基础设施大为改善，基本每个省会城市都有国际机场，比起30年前全中国只有首都机场这唯一一个国际机场，已是天壤之别。

当然，这个城市化进程代价很大。

第一就是社会代价。农民工家庭的留守儿童、留守老人，生活在一种悲剧性的状态中。从上世纪80年代起，现在已经不止两代人在支付这样的代价。身份歧视、社会服务的不公、收入分配不公，城市化的收益没有惠及每一个为城市化做出贡献的人，弱势群体承担了成本。

第二是资源环境的污染和破坏。现在的水污染、大气污染、重金属污染、生态系统破坏，都不是短时间内能迅速治理见效、显著缓解的。中国600多个城市中，有400多个缺水。

第三，是历史文化的割裂和破坏。说拆就拆，整体搬迁，造成千城一面、没有特色。

中外对话：中国城市化进程有哪些独有的特性？

潘家华：第一是工业化拉动城市化，使城镇化的速度和规模得以快速提高。首先大批搞工业区、科技区、开发区、特区，深圳当时20万人口，现在1000多万。工业拉动，劳动力高度稀缺，提供就业机会，形成人的流动。中国的圈地开发，在其他国家是难以想象的，动辄出现三千亩、五千亩的新区。

第二是社会二元体制使城镇化的成本相对较低。二元体制把相当一部分城市居民排斥在城市社会服务之外，应该支付的成本没有支付。这是一些历史原因的延续，从客观作用来看，有好的一面，降低了城市化的成本；也有坏的一面，比如造成身份歧视。

第三，中国的强势政府使城市治理得以避免一些其他国家的城市病，比如：不让贫民窟形成，强制改造老城区，对社会治安施以强势高压、需要治理环境时指令工厂停工，这在其他国家都是做不了的。

中外对话：城市化和工业化这两大进程，是现代化过程的基本特征。中国曾经经历工业化快于城市化的阶段，而目前是城市化驱动的特征更加明显。您认为如何划分中国城市化的阶段性特征，更有利于我们认识现状和挑战？

潘家华：城市化的第一阶段是封建时代以来的自然进程，主要以社会服务业驱动。

第二阶段应该成为工业化和城镇化的互动，以劳动力密集型的工业化为显著特征。在1998年以前、也就是改革开放的前20年，基本是劳动力密集型的工业化，劳动力大量转移，人口、产业向城市聚集，占地比较少、资金投入比较少、基础设施建设都还比较少，相对来说工业化和城市化的进程比较统一，当时的城市化速率不是特别高。在1998年以前，今天到处热议的这些城市化问题，都还不是问题。我们大体可以称之为工业化的前期。

然后进入重化工、资本密集型的工业化阶段，1998年后，资本的驱动作用替代劳动力，资本需要大量的土地。中国各地由此出现大量的园区建设，工业化快于城镇化。

中国今天已经进入第四阶段——也就是工业化的后期，这一阶段的关键特征是转型，工业扩张的规模放缓，人口城镇化加速，消化吸收前一阶段的强力扩张，服务业加速发展，从重化工转向品质提升、产业结构的调整。

之后的第五个阶段，是后工业阶段，相对来讲工业稳定并萎缩，生产率进一步提高，服务业大规模发展，人口城镇化远远超过工业化。

中外对话：但是较之以劳动力和资本驱动的第二和第三阶段，中国今天实现转型的驱动力显得疲软。

潘家华：现在至少工业扩张的动力已经没有了。

中外对话：那么“新型城镇化”是“新”在哪里？

潘家华：“新”在怎样转型——从规模扩张到品质提升，产业结构从重变轻、从低附加值到高附加值，从依靠投资和外需，到依靠内需拉动。

如果大量人群都住在工棚里，能有什么内需？得让他们从工棚搬到房间里面去住，然后才能有更多消费需求。他们不愿意在城市花钱、挣了钱都攒着回农村老家盖房子养老，归根到底还是社会发展滞后、社会保障不完备。

潘家华：现在的问题就是：资源垄断产生垄断暴利，又跟权力搅在一起。城市化的转型进程，更多是体现社会利益，通过立法、公开、透明，利益集团受到压制，社会利益自然就凸现出来了。在一些个人利益膨胀的情况下，社会利益得不到保证。

中国承诺提供31亿美元气候援助

中国许诺给予发展中国家近30亿美元的经济援助，用于削减温室气体排放，应对气候变化。这也是北京方面首次做出承诺，帮助易受灾的国家解决气候变暖带来的影响。

近日，中国国家主席习近平与美国总统奥巴马在华盛顿发表联合声明，承诺中美两国将进一步合作，为保证在今年年底的巴黎气候峰会上达成实质性气候协议而努力。

此次共识基于去年11月两国达成的一份声明，即中方承诺将在2030年或2030年之前达到二氧化碳排放量峰值，而美国承诺在2025年使本国温室气体排放量比2005年水平下降26%到28%。

美国与中国地方政府在本月早些时候就温室气体排放峰值、共享低碳科技和排放量核算方法达成的承诺也为今天的这份声明奠定了良好的基础。

周五达成的共同声明中还包括以下几个方面措施：

提高合作的透明度，以保证碳削减措施（包括报告和复审方式）落实过程中建立起足够的信任和信心。白宫方面的一份字幕新闻显示，中美两国已经就这一困扰发达国家与发展中国家的棘手问题取得了“新的进展”。

一份能大大提升人们长期削减碳排放意愿的协议至关重要，同时推动本世纪世界经济向低碳化转型。

中国确认将在2017年出台国家排放交易体系，涉及发电、钢铁、水泥以及其他主要工业领域。同时，中国还将落实“绿色调度”机制，在电力生产过程中使用更多的低碳资源。

上述措施无疑是对新近敲定的美国《清洁电力计划》的有力补充。根据《清洁电力计划》，2030年美国电力领域的排放量将削减32%。

中美两国都在制定新的重型车辆能效标准，预计该标准最终版本将在2016年公布，并于2019年开始执行。此外，两国还达成共识，将加大力度削减高污染的氢氟碳化物（HFCs）。

气候对话分析人士对联合声明给予了高度评价，认为其彰显了中美两国应对气候问题的主动性，同时提醒其他主要排放国也应该行动起来。

E3G气候顾问莉兹·加拉格尔（Liz Gallagher）表示：“要想在巴黎峰会取得实质的成就，仅靠中美两国是不够的。其他国家不应退守一边，认为两个大国（中国和美国）的合作协议就能把我们带上气候安全的轨道上去。为激发出更大的行动决心，欧洲和其他易受气候变化威胁的国家的声音和行动不可或缺。”

中国承诺的气候援助与美国去年许诺的资金规模基本相当。考虑到中国在七十七国集团和金砖四国谈判联盟中的影响力，此番举动必将对联合国气候对话产生重要的推动作用。

积极的信号

绿色和平气候专家李硕表示：“中国这次的资金援助要比以往都慷慨的多。31亿美元的金额甚至超过了美国对‘绿色气候资金’的援助总量，而后者却至今尚未在美国国会获得通过。”

李硕认为，周五的这项联合声明对于中国意义非凡。因为这将帮助中国‘严格遏制公共投资流向国内外高污染、高碳排放项目’。

他对中外对话表示：“这无疑发出了一个强有力的信号——中国已经准备好帮助自己和整个世界实现从传统化石燃料向可再生能源结构的转变。”

美方的气候援助计划一直在国会讨论中搁置不前，此番中方的明确表态或许将对美方起到一定的刺激推动作用。塞拉俱乐部国际气候项目高级律师史蒂文·赫兹（Steve Herz）认为，如果美国不能履行其气候资金援助承诺，“这将会对美国的国家信誉产生不可挽回的损失。”

赫兹认为，中国此番援助承诺同样给其他发展中国家带来了巨大的压力。

“这不仅仅是一个明确的承诺，也构建了一种新的秩序，创造了一份新的期许。”赫兹说，“有条件的发展中国家也可以帮助贫困国家削减碳排放，逐步适应气候变化带来的各种负面影响。”

重新规划

气候分析组织（ ）负责人比尔·黑尔（ ）认为，中国最新做出的援助承诺是“革命性的”。

他认为，从全球角度来看，“原有的气候金融援助结构是单一的，只有发达国家援助发展中国家，富裕国家帮助贫困国家。而如今这一结构将变得更加多元化，更富于变化潜力。”

无论是在今年6月提交联合国的国家自主贡献预案中，还是在去年12月利马气候对话上提出的“南南气候基金”计划中，中国政府已经表达出了资助低碳能源和结构升级的意愿。

不管怎样，遭受气候变化影响的这些国家都希望世界几大温室气体排放国详细解释一下气候援助资金的筹集和支付方式，同时也希望提升2009年哥本哈根气候对话上允诺的2020年之前每年1000亿美元的援助规模。

排放交易

联合声明中其他的一些条款，中国政府此前都曾提过，然而经过此次习近平主席的重申，这些条款引起了人们更多的关注。

汤森路透碳点公司（T ）分析师柴洪亮（音译  ）认为，中国的国家自主贡献预案已经对碳排放交易问题进行了阐述，不过在被写入中美联合声明后引发了更多的关注。

“中国的配额交易体系第一次与习近平主席联系在了一起。”

柴洪亮（音译Chai）表示，中方还在此番联合声明提到了绿色调度机制，这表明中国将会为风能和可再生能源发电项目的发展扫除更多的障碍。

后机构改革时代的气候南南合作

5月16日，一家官方机构在微信上发布的消息引起了中国媒体的注意。针对肯尼亚出现的洪涝灾情，中国政府决定向肯尼亚提供紧急人道主义援助。发布这条消息的“国家国际发展合作署”是一家4月18日才刚刚挂牌成立的新设副部级机构，截至目前甚至连自己的官方网站都还没有建立。

尽管如此，作为本轮国务院机构改革的产物，国家国际发展合作署（以下简称“发展署”）却是最受外界关注的新成立机构之一。它的使命、组成和职责引发了各种猜测与解读。各方都很关心，这家对标美国USAID和英国DFID的发展援助机构，会怎样影响中国的对外援助、“一带一路”以及更广泛的南南合作的开展。而对于气候变化领域的研究者和倡导者们来说，机构改革后气候变化南南合作的命运是他们尤为关注的重点。

富有中国特色的气候南南合作

回顾中国推进气候南南合作的过程，可以看到中国向发展水平较为落后的国家和地区在气候变化方面提供力所能及的支持，是中国对国际气候治理体系的独特贡献。早在巴黎气候峰会召开之前的2015年9月，中国国家主席习近平承诺出资200亿人民币成立南南气候合作基金。在两个月后的巴黎峰会上，基金的资助范围进一步明确：2016年起中国将在发展中国家开展10个低碳示范项目、100个气候减缓和适应项目及提供1000个面向发展中国家的应对气候变化培训名额（“十百千计划”）。在随后的十九大报告中，中国强调要引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。

有别于发达国家向全球气候治理体系（如绿色气候基金）提供资金的行为，中国对面向发展中国家的气候援助的定位是“自愿”和“补充”。中国认为前者是发达国家为其历史排放而承担相应责任。而同为发展中国家，中国向不发达国家提供气候援助更多出于气候道义。在美国宣布退出巴黎协定并减少向国际气候治理体系注资的当口，中国在这一领域的行动更受人瞩目。

其实在 年以前，中国对外援助项目就已经涵盖了气候变化领域。2012年以后，中国气候援助上了一个大台阶。国家发改委当年宣布，将气候变化援助金额翻一番，每年的气候南南合作资金支出达到约7200万美元。此后，应对气候变化物资赠送项目启动，该项目由国家发改委应对气候变化司管理，依托财政部的专项资金，协调物资捐赠，帮助受援国更好地应对气候变化。其中的亮点包括中国向埃塞俄比亚捐赠气象卫星等。
还有人力的问题。既然只有国内物资采购一条路可以走，发改委气候司负责南南气候合作方案设计的部门为了保证采购质量，需要在最短时间内练就十八般武艺。要懂招投标、懂公司业务、懂技术流程、懂设备指标、懂财务报表、懂多国语言，懂谈判，还要平衡发展中国家的各种需求。这种全方位的要求，对于一个主管气候政策的部门来说，显然太高。

最后是对接问题。发改委的职能在国内，没有与发展中国家直接沟通的海外职能安排，缺少与受援国之间对接的平台。虽然按照传统意义上的分工，外交部负有相关职能，但随着中国与世界的交往越来越密切，各驻外使领馆只是安排各类高级别外事访问就已经应接不暇，在帮助气候司落实基金援助计划上心有余而力不足。

面对这些体制性制约，中国气候变化南南合作的“操盘手”们不得不另辟蹊径。例如，2016年8月，发改委气候司曾借助国际NGO乐施会的全球网络和在地项目，赴东南亚了解发展中国家的实际需求，完善“十百千计划”的设计，弥补自身缺乏“国际接口”的短板。随后，气候司与联合国开发计划署（UNDP）合作举行了与发展中国家代表的需求对接会议。2017年3月，中国赠送缅甸的清洁炉灶和太阳能户用光伏发电系统委托中国本土NGO全球环境研究所（GEI）在当地完成落地。这些都是前所未有的开创性尝试。